2023.07.02
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导读：全国人大财经委在《关于2022年中央决算草案审查结果的报告》中，为推动解决基层财政困难，给出了八大对策。
作者 | 第一财经 陈益刊
对于近日提交全国人大常委会审议的去年中央决算报告和审计工作报告，全国人大财经委直言其中反映了预算决算编制、预算执行和财政管理中存在的一些问题，其中之一正是部分地方财政收支矛盾突出，基层财政运行比较困难。
这从去年的数据中可以一窥，地方财政收入增长乏力而刚性支出压力不减，收支矛盾明显加大。
财政部数据显示，2022年全国地方一般公共预算本级收入108818亿元，比上年下降2.1%。2022年以卖地收入为主的地方政府性基金预算本级收入73755亿元，比上年下降21.6%。相较于收入下滑，去年地方一般公共预算支出同比增长6.4%，地方政府性基金支出同比下降仅4.7%。
财政部在今年中央与地方预算报告中坦言，当前我国经济恢复的基础尚不牢固，一些地方特别是基层财政收支矛盾较大。
今年以来，随着经济复苏，地方财政收入有一定好转，但受楼市、土地市场低迷、经济增长承压等影响，收入增长依然承压，而刚性支出力度不减，多位地方财政人士告诉第一财经，基层财政运行依然困难。
财政部数据显示，今年前5个月地方一般公共预算本级收入53841亿元，同比增长16.5%。当然这跟去年大规模留抵退税导致同期基数较低有关。前5个月，地方政府性基金预算本级收入17051亿元，同比下降16.7%。这主要是因为楼市低迷，卖地收入大幅下降。
其实，基层财政困难并非一个新话题。
辽宁大学地方财政研究院院长王振宇表示，梳理1994年分税制以来的基层财政困难，可以说是“按下葫芦浮起瓢，一波未平一波又起”，逐渐由简单变为复杂、偶发现象变成局部问题、 小口径拓展到大范围，特别是潜藏着局部支付风险的可能。
为解决基层财政困难，近年从中央到地方也出台了不少改革举措，也有不少专家开出“药方”。
全国人大财经委在《关于2022年中央决算草案审查结果的报告》（下称《报告》）中，为推动解决基层财政困难，给出了八大对策：
1.进一步理顺省以下政府间财政关系，使财力分布相对均衡、基层保障更加有力。
2.加快推进地方税体系建设，推进消费税征收环节后移并下划地方改革。
3.适应数字经济快速发展需要，研究完善相关税制，优化税收征管机制。
4.督促地方依法组织收入，提升财政收入质量。
5.支持地方加快发展县域经济，培育壮大税源财源，增强基层财政“造血”能力。
6.优化均衡性转移支付分配，加强专项转移支付管理。
7.中央有关部门要切实加强对地方基本公共服务支出范围和标准的审核把关，防止出现脱离地方实际的扩围提标行为。
8.坚决落实过紧日子的要求，严控一般性支出。
中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋告诉第一财经，当前，基层财政困难问题引起广泛关注，上述《报告》提出解决地方财政困难的具体意见，综合来看包括三条：培植地方财源、调整财政收入分配体制、调整财政支出责任。
“有的措施涉及制度建设，需要花较长时间，例如地方税建设的难度较大，一些财政支出责任的调整会受制于政府间事权的安排等。有的措施短期会见效，例如调整转移支付的规模和结构，省级政府调整省以下税收分享比例等。总体上看，解决基层财政困难是一项综合治理工程，需要审慎地比较各种改革方案的利弊，并通过持续的财政体制改革来推动。”吕冰洋说。
2022年国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，其中部分举措正是推动基层财政困难的改善。
比如，《意见》提出，基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力。推进省直管县财政改革，对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。建立县级财力长效保障机制等。
中国数字经济快速发展，也在一定程度上加剧了地区间税收收入差距，数字经济发达地区获益更明显，而这对财政收入本就薄弱的欠发达地区形成新的挑战。这也是使得未来税收制度和征管制度如何适应数字经济发展，成为一大重点课题。
为了缓解财政困难，近些年部分基层加大税费征管力度，这包括盘活国有资源（资产）等增加非税收入来弥补税收减收。
部分地方还存在违规收取税费情形。比如审计署近日披露，41个地区向亏损企业征收国有资本收益、征收过头税费或直接乱罚款摊派等，违规组织财政收入77.5亿元。
对于这一现象，全国人大财经委建议督促地方依法组织收入，提升财政收入质量。
王振宇告诉第一财经，当下基层财政困难可以说是地方财政生态失衡。地方财政生态失衡就是制约地方财政良性运行的要素、环境、条件发生了改变，内外循环不畅，短期内难以自我修复，凸显出某种程度的亚健康、脆弱性甚至支付风险的状况。这大致可以归纳为流动性不足、债务负担过重、过分依赖土地财政、刚性支出强化、预算执行偏离等情形。
“全国人大财经委的上述一些建议很系统。当下基层财政困难的核心问题是部分地方财政缺少流动性，现金流出问题，是多种因素长期作用的结果，应急之策是有效注入流动性。”
王振宇建议，未来应构建地方财政生态失衡修复应急机制，不断注入流动性。比如对地方财政生态失衡区修复期间，可通过提高地方国库资金留用比例（5%—10%）、上级政府“超借”等多种形式，满足当期刚性支付需求；整合相关财政专项资金，改变用途优先保障辖区内重点刚性支出需要；通过增加地方债规模、降低地方债风险约束指标“约束”、提高一般债比重、扩 大建制县隐性债化解试点等，缓解当期还本付息压力等。
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